前言
作为公共物品和服务供给方式的一种变革， ppp模式起到了缓解公共财政压力、提高公共服 务效率的作用，在英美等发达国家被普遍运用。 然而在我国，ppp项目仍然处于起步阶段，各项 法律法规仍在出台之中。从出台的相关文件来看， 政府对ppp项目抱有很大的热情与期望。从2015 年年初，中央和地方政府层面加大了 ppp项目库 建设力度，国家发改委公布的ppp推介项目投资 额已接近2万亿元规模，投资金额规模巨大，极 具发展潜力。虽然中央与地方推出了上万亿元的 ppp项目，然而从投资建设进度来看，多数仍然 处在前期的项目识别和准备阶段，还没有真正转 化为推动经济增长的有效投资需求和动力。有数 据显示，在各级政府推出的ppp项目中，与社 会资本达成初步意愿的不到五分之一，而真正已 经实现社会资本投资落地的项目比例就更低。除 了 ppp模式本身仍存在制度完善和推广普及的过 程外，在增强社会资本投资积极性方面还面临一 些合作机制的约束和障碍。基于对ppp投资项目的营利性、风险性和稳定预期等因素，社会资本尤其是民营资本对于ppp项目的投资持有很强的谨慎心理，多抱有观望态度。从这个意义上来讲，做好 ppp项目的准备工作，无论对政府还是社会资本方，或是ppp项目的长远发 展都是非常有必要的。
项目准备阶段包括3个部分：管理架构组成、实施方案编制和实施方案 审核。
一、管理架构组成
(一）建立协调机制
县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、 组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政 府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、 采购、监管和移交等工作。
项目评审主要是对各地上报的ppp备选项目进行评估审査，以规范ppp 的运作，筛选规范的ppp项目。根据评审要求的不同，财政部门会对评审 的ppp项目有不同的审查重点。ppp项目都要对项目资料和运作信息等进行 一一核实，重点关注项目的落地问题，并组织专家验收，避免了一些项目难 以落地的情况。一般的审查重点有ppp运作方式、采购程序、交易结构、风 险分配、监管架构和物有所值评价以及财政承受能力等。2015年7月15日前， 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）上报第二批ppp示范项目， 相比第一批30个项目1800亿元的投资规模，第二批示范项目的选择和申报 更加严格，预期数量上会有所减少。
目前我国关于ppp项目的文件还没有形成一个系统，文件要求等方面出 现矛盾或是难以执行的情况也就无可厚非。浙江省发改委和财政厅在ppp项 目外商投资限制方面就做出了截然不同的要求。省发改委要求国有控股，省财政厅则无此硬性规定。这种情况就需要省政府和国务院部委组织协调。对 于组织协调问题，需要各级政府根据项目实施情况具体地分析。为了确保重 大项目尽快落地，国家发改委建立了重大工程进展情况按月调度的工作机制， 每月对工程实施进度、吸引社会投资情况、投资完成情况等进行动态跟踪分 析，推动重大工程实施。下一步将建立重大投资项目建设协调机制和审批“绿 色通道”制度，为项目顺利实施创造良好条件。
由于ppp项目通常是涉及公共利益的特殊项目，从履行公共管理职能的 角度出发，政府需要对项目执行的情况进行必要的监控。若需要设定对项目 前期工作的特别监管措施，应在合同中明确监管内容、方法和程序，以及监 管费用的安排等事项。完善ppp合同制定，突出涵盖性和权威性，为进行规 范检查监管奠定基础的一步。ppp伙伴合作关系建立在特许经营合同基础之 上，因此监管首先是依托合同实施。
对ppp项目进行督导的督导对象为财政部门及行业主管部门，ppp项目 实施机构、项目社会资本参与方、中介机构和融资提供方等。督导主要针对 示范项目的概况、实施情况、政府履约安排、监督措施、项目实施时间表、 项目实施等方面。其中，示范项目的概况包括项目的基本情况、建设情况、 项目公司的股权情况、项目政府债务问题、项目运营情况、项目有关财政收 支情况。在众多概况中，项目的财政收支情况是非常重要的，因为涉及ppp 项目的产权、项目收益、政府股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担机 制等，可能还涉及ppp融资支持基金或补贴资金情况。其他方面，比如示范 项目的实施情况，主要包含工作组织情况、实施方案编制情况、项目物有所 值评估和财政承受能力验证情况、市场响应评估和社会资本沟通情况、项目 采购情况、项目执行情况。政府履约的安排主要是政府履行合同的具体安排， 合同修订、违约责任、争议解决等方面的工作思路，涉及部门的履约意愿及 保障措施。项目实施时间表则包括了方案设计、完成、报批、项目采购、项 目执行、移交等时间安排。
在第二批ppp示范项目中，财政部门做了如下的督导工作。财政部要求各地财政部门，在示范项目中合理确定财政补助金额，每一年度全部ppp项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门要统计监测所有ppp项目的政府支付责任并报财政部备案，对 于示范项目的实施方案、合作伙伴选择、物有所值评估、财政承受能力论证等，优先支持融资平台公司存量项目转型为ppp项目。
(二）项目实施机构
监管框架之中除了建立协调机制外，还要设立项目实施机构，项目实施 机构主要负责项目准备、项目采购、项目监管以及项目移交等。在项目准备 阶段，项目实施机构主要负责编制项目实施方案或是项目可行性研究报告，
具体包括项目概况、风险分担与收益共享、项目运作方式、交易结构、合同 体系以及监管架构。在项目采购阶段，项目实施机构要选择适当的采购方式、成立采购结果确认谈判工作组、对釆购文件的澄清和修改、依据发布资格预 审文件等。项目实施机构要对项目前期以及运营期进行监督管理和介入，以 保证项目的执行以及质量。项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目 合同提前终止后，项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和 程序移交给政府或者政府指定的其他机构。在ppp项目移交前，通常需要对 项目的资产状况进行评估并对项目状况能否达到合同约定的移交条件和标准 进行测试。实践中，上述评估和测试工作通常由政府委托的独立专家或者由 政府和项目公司共同组成的移交实施机构负责。
二、方案实施编制
在开发准备环节，作为发起人或者牵头方的企业（即项目方），要在项目 识别阶段的项目建议书和初步实施方案基础上，编制项目实施方案（有条件的， 也可以同步编制项目可行性研究报告)。项目实施方案一般包括：项目概况、 风险分担与收益共享、项目运作方式、交易结构、合同体系以及监管架构等。
(一）项目概况
编制项目实施方案首先要对项目进行概要，项目概况主要包括基本情 况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公 共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行 性，以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面 积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。 项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
(二）风险分担与利益共享
ppp项目涉及政府、企业和社会公众等多方利益主体，利益与风险结构 复杂，正确分配与处理好ppp项目的风险分配与利益共享并不是一件简单的 事。在国内ppp项目投资的实践案例中，既存在因市场调研不足和决策失误 等造成的运营亏损，也存在因地方政府政策变更等不稳定因素造成的经营风 险。在ppp项目投资的推进中，价格调整、财政补贴和税收优惠等机制的透 明性和稳定性，将直接影响社会资本投资。同时，ppp设计各方利益，如何 趋利避害，以尽可能发挥ppp的优势，如何从长远角度考虑项目投人和产出， 处理好短期利益和长期利益的关系，兼顾好社会大众的公共利益与项目投资 的市场收益平衡都是ppp项目能否顺利进行的关键。处理好多方关系的风险 分担与利益共享，是ppp项目成功的关键因素之一。
ppp项目存在着三大关系：伙伴关系、风险分担与利益共享，风险分担 与利益共享都是建立在伙伴关系这一前提之下的，ppp项目的伙伴关系也形 象地反映在风险分担与利益共享上面。因此协调好ppp的风险分担与利益共 享，即可维护好ppp项目的伙伴关系，也就能让ppp项目顺利地发展与成长。
风险分担在ppp中，公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于 052公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（ppp)中，公共部门却是尽可能大地承担自 己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子 是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够 而导致私营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补 贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制私营部门因车流量不足而引 起的经营风险。与此同时，私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部 的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的 易发领域。由此，风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的 合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。
风险识别和评估过程需要经历多个程序，包括风险识别、风险评估、风险 定位、风险管理预计缓和措施。对每一个ppp项目而言，风险管理都是必要的，要在项目整个生命周期中来定位风险。在ppp项目中，存在着如下的项目风险：政策风险。在项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能 力，被称为政策风险。ppp项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的 不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险是私营合作方 难以预料与防范的。目前一些地方政府出台了有关法规，为ppp的进一步广泛 与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。
汇率风险。在当地获取的现金收入不能按预期的汇率兑换成外汇，为汇 率风险。其原因可能是因为货币贬值，也可能是因为政府将汇率人为地定在 一个很不合理的水平上，这毫无疑问会减少收入的价值，降低项目的投资回报。
技术风险。直接和项目实际建设与运营相联系，技术风险应由私营合作 方承担。以bot为例，私营合作方在基础设施建成后需运营与维护一定时期，
因此私营合作方最为关注运营成本的降低，运营成本的提高将减少私营合作 方的投资回报，这将促使私营合作方高质量完成基础设施的建设，以减少日 后的运营成本。
财务风险。基础设施经营的现金收入不足以支付债务和利息，从而可能造成债权人求诸法律的手段逼迫项目公司破产，造成ppp模式应用的失败。 现代公司理财能通过设计合理的资本结构等方法、手段最大限度地减少财务 风险。私营合作方可能独自承担此类风险，如果债务由公共部门或融资担保 机构提供了担保，则公共部门和融资担保机构也可分担部分财务风险。
营运风险。在实际运营过程中，由于基础设施项目的经营状况或服务提 供过程中受各种因素的影响，项目盈利能力往往达不到私营合作方的预期水 平而造成较大的营运风险。私营合作方可以通过基础设施运营或服务提供过 程中创新等手段提高效率增加营运收人或减少营运成本降低营运风险，所以 理应是营运风险的主要承担者。私营合作方可以通过一些合理的方法将ppp 运用过程中的营运风险控制在一定的范围内或转嫁。
此外还有环境以及社会风险、法律风险和不可抗力风险等。从以上叙述 来看，ppp项目运营中面临的风险因素极其复杂，合理分担风险是保障ppp 模式顺利运营的前提。由于风险复杂，识别和度量ppp项目风险比较困难， 用好ppp这把利器，需遵循大型项目建设的一般规律，将项目风险在参与方 之间进行合理、公平地分担。政府和社会资本应平等参与，坚持风险分担最 优原则，根据ppp项目具体情况在政府和社会资本之间建立合理公平的风险 分担机制，避免将社会资本更多地单方面暴露在各种风险中。要按照风险分 配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项 目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目 风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承 担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社 会资本合理共担。然而，特别需要注意，在项目合同中，应明确约定对市场 需求风险、法律政策变化风险、竞争风险和其他相关风险（例如社会公众反对） 的承担。
利益共享